La reforma constitucional del Sistema General de Participaciones (SGP), la cual busca elevar de 23,8 a 39,5 por ciento los ingresos que el Gobierno Central le gira año a año a las regiones durante los próximos 12 años a partir del 2027, ha puesto sobre la mesa el debate de si los alcaldes y gobernadores deberían tener una mayor autonomía financiera y administrativa y de si esta es fiscalmente sostenible o no.
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A pesar de las críticas recibidas en los últimos meses, el proyecto de acto legislativo abanderado por el ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, fue aprobado esta semana en su séptimo debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y solo le falta pasar en Plenaria para convertirse en ley, algo que si no hay sorpresas sucedería en diciembre y se convertiría en todo un logro para el gobierno de Gustavo Petro.
Sin embargo, esta no entraría en vigencia de inmediato. El acuerdo entre Cristo y el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, es que se espere a que el Gobierno presente una ley de competencias en el término de 12 meses. Esta permitiría transferir las nuevas responsabilidades de gasto a los entes territoriales, es decir, tendrían más recursos pero también más obligaciones y así se evitaría la duplicación de funciones. Igualmente, el aumento de las transferencias se bajó del 46,5 por ciento inicial a un 39,5 por ciento.
El ministro del Interior, Juan Fernando Cristo.
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Según la propia cartera de Hacienda, la cual no ha dado todavía aval fiscal al proyecto, si la ley de distribución de competencias se expide y entra en vigencia, el SGP pasaría de representar 184 billones de pesos en el 2035 (lo que equivale al 5,7 por ciento del PIB) a 218,7 billones de pesos (alrededor del 6,8 por ciento). De lo contrario, asegura que los cálculos serían “inviables” para la sostenibilidad del país.
La ley de transferencias buscaría transferir las nuevas responsabilidades de gasto a los entes territoriales, es decir, tendrían más recursos pero también más obligaciones y así se evitaría la duplicación de funciones.
“Considerando que las últimas seis tributarias en su primer año han recaudado en promedio 16,1 billones de pesos a precios del 2024, se requerirían alrededor de nueve reformas de esa misma magnitud entre el 2027 y el 2035 para financiar las presiones de gasto que implicaría la aprobación bajo un escenario sin ley de transferencias”, se lee en un escrito de Hacienda enviado a la representante Katherine Miranda.
Además, una de las preocupaciones con lo aprobado esta semana en la Comisión Primera de la Cámara es que se eliminó del articulado la parte que decía que la senda de crecimiento de los recursos debería estar acorde con el Marco Fiscal de Mediano Plazo del Gobierno y la necesidad de que la ley de competencias tenga aval fiscal.
“A cambio pusieron que todo debe estar alineado con el principio constitucional fiscal. No es lo mismo, debería quedar taxativamente lo del Marco Fiscal, sin esa garantía esta reforma es un cheque ‘chimbo’ y pondría en peligro la sostenibilidad”, recrimina la senadora de la Alianza Verde Angélica Lozano, quien también dice que en medio del debate se eliminó la regla específica que decía que el incremento de recursos iba uno a uno con el traslado de competencias y que, así como están las cosas la Nación seguiría estando autorizada para seguir asumiendo las competencias municipales.
Voces a favor
Esta reforma ya ha sido celebrada tanto por los departamentos como por los municipios, que tienen el anhelo de que se aumente la participación de las entidades territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación, tal y como lo estableció la Constitución Política de 1991.
Hay que recordar que en los artículos 356 y 357 de la Carta Magna se estableció un aumento gradual de las transferencias a las regiones. Según explica el Centro de Estudios Económicos Anif, se proyectaba que hacia el 2002 los municipios recibirían un 22 por ciento de las rentas que, sumadas a una mayor participación del Situado Fiscal de aquel entonces de hasta un 24 por ciento, asegurarían unas transferencias para los entes territoriales de hasta 46 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación.
Sin embargo, este proceso se vio truncado por la falta de un reordenamiento apropiado de las competencias entre la Nación y porque las presiones de gasto social derivadas del nuevo modelo de Estado de la Constitución de 1991, combinadas con la llegada de la crisis económica de fin de siglo, agotaron muy rápido el espacio fiscal del Gobierno Nacional.
Congresistas buscan modificar el SGP para dar más recursos a las regiones.
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“Representa un gran avance para que las entidades territoriales puedan gobernarse de manera autónoma. Solo cuando estas tengan la capacidad de tomar sus propias decisiones podremos tener un Estado fuerte y un país sostenible”, asegura Didier Tavera, director ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos (FND).
Igualmente, desde la Federación Colombiana de Municipios (Fedemunicipios), liderada por Gilberto Toro, consideran que hoy en día muchas de las regiones son altamente dependientes del SGP para financiar servicios esenciales tales como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, por lo que la aprobación de este proyecto permitiría avanzar en el cierre de brechas regionales. “Sería un logro muy importante para la descentralización del país, en especial, para garantizar una mayor inversión social”, afirmó.
“Las regiones son altamente dependientes del SGP para financiar servicios esenciales tales como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, por lo que la aprobación de este proyecto permitiría avanzar en el cierre de brechas regionales”, dice Gilberto Toro, de Fedemunicipios.
Para el ministro del Interior, Cristo, esta reforma responde a una demanda histórica de las regiones y es crucial para que el Estado lleve sus recursos y programas directamente a los territorios. “Necesitamos un Estado mucho más presente, mucho más fuerte en los territorios que es donde los ciudadanos lo necesitan”, declaró.
En la misma línea, el exmiministro de Educación, Óscar Sánchez, manifestó en una columna de EL TIEMPO que esta reforma es una oportunidad para la educación, pues la injusticia entre los territorios es enorme en oportunidades de acceso y formación integral de calidad. “Como la buena educación necesita plata y el SGP no cubre ni siquiera para matricular a todos los niños, las ciudades y departamentos en busca de buenos resultados han atendido sus principales necesidades echando mano de recursos propios (prediales, industria y comercio y regalías) hasta donde su capacidad se los permite”, señaló.
Hoy en día, los municipios tienen tres tipos de ingresos: los primeros son los recursos propios que se obtienen por impuestos locales como el ICA, el predial unificado, la sobretasa de consumo a la gasolina o las estampillas, entre otros, y por las tasas, multas y contribuciones.
Los segundos son los provenientes de los dineros recaudados por el Gobierno Nacional que se pueden considerar de destinación específica, dado que su uso ya está designado por el tipo de transferencia. Estos se destinan a educación, salud, agua potable y saneamiento, inversiones con propósito general y asignaciones especiales. Y, por último, están los recursos de capital que se obtienen por la venta de activos o la cofinanciación, entre otros.
Para Amylkar Acosta, exministro de Minas, el mayor cuestionamiento al proyecto era que se le transferían más recursos a los departamentos y municipios sin que estos asumieran mayores competencias, pero ya se le condicionó su vigencia a la otra ley.
“Nos parece una discusión bizantina de que fue primero: si el huevo o la gallina. Lo importante es que la ley de competencias replantee y balancee las responsabilidades que asuma la Nación y las que asuman los departamentos y municipios. El orden de los factores no altera el producto. Eso sí, evitando duplicidades en el cumplimiento de las mismas”, opinó.
Expertos dicen que la reforma sería insostenible para las finanzas públicas.
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Alertas al proyecto
Sin embargo, diferentes centros de pensamiento, exministros de Hacienda, gremios y hasta investigadores del Banco de la República siguen alertando de las graves consecuencias que podría llegar a tener para las finanzas públicas esta modificación constitucional.
En un informe publicado esta semana por economistas del Banco de la República se advierte que, sin una reducción equivalente en el gasto del Gobierno por el traslado de competencias a las regiones ni nuevas reformas tributarias, las transferencias se elevarían a más del 7 por ciento del PIB en 2038, 1,3 puntos más de lo proyectado sin reforma.
Esta situación provocaría un aumento del déficit fiscal del 2,8 por ciento proyectado en un escenario sin reforma al 4,7 por ciento en el 2038. Del otro, proyectan que la deuda pública crecería a 64,6 por ciento del PIB al final del periodo, es decir, un incremento de casi 10 puntos respecto a la proyección en el escenario sin reforma, lo que resultaría en el “incumplimiento” de las metas de la regla fiscal.
La deuda pública crecería a 64,6 por ciento del PIB al final del periodo, es decir, un incremento de casi 10 puntos respecto a la proyección en el escenario sin reforma, dice estudios de investigadores del Banco de la República.
“En un enfoque de equilibrio general, sin reducciones equivalentes en el gasto del Gobierno, este proyecto generaría un incremento permanente del déficit fiscal y de la deuda pública hasta un nivel cercano al 83 por ciento del PIB, superando en casi 28 puntos la proyección en un escenario sin reforma”, se puede leer en la investigación.
Igualmente, aseguran que el proyecto podría aumentar la probabilidad de impago de la deuda pública, lo que llevaría a incrementar la prima de riesgo soberano. “Este aumento, a su vez, desencadenaría en altos costos de financiamiento y, vía depreciación del peso, en aumentos en los precios de las importaciones para los hogares, las empresas y el Gobierno. Como resultado, el consumo de los hogares y la inversión se verían reducidos, lo que finalmente llevaría a una contracción del PIB de la economía”, sostiene el informe.
Hace un par de semanas, un grupo de exministros y viceministros de Hacienda enviaron una carta a los representantes y senadores en la que advertían sobre la inconveniencia de sacar adelante este proyecto en el Congreso dada la ya existente inflexibilidad que enfrenta el Presupuesto General de la Nación.
Según el proyecto de presupuesto para el próximo año, los recursos presupuestados que ya se encuentran comprometidos llegan a 362,4 billones de pesos, incluyendo el Sistema General de Participaciones, de los 523 billones de pesos totales. “El proyecto de acto legislativo agravaría la situación”, señalaron.
Con la asistencia de gobernadores se aprobó el debate en el Senado.
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“Se sellará en el Congreso la peor debacle para la economía. Se firmaría el fin de la economía que conocemos”, afirma Juan Carlos Echeverry, exministro de Hacienda.
“Lo que se les está ofreciendo a los departamentos y municipios de Colombia no tiene viabilidad porque no hay plata, no hay de dónde sacar esos recursos, tendríamos que pagar con el pago de las pensiones, con la infraestructura que se está construyendo, con el apoyo a las universidades”, sentencia el también exministro Mauricio Cárdenas.
En lo mismo coincidió Fitch Ratings, que esta semana afirmó la calificación de Colombia en BB+ con perspectiva estable, es decir, todavía por debajo del grado de inversión, pero con riesgos a futuro por los “altos” déficits fiscales. “La reforma al SGP aumentará aún más las rigideces presupuestarias”, sostuvo.
El presidente Gustavo Petro admitió en los últimos días que esta modificación constitucional tendría “un más y un menos”. Según el mandatario, lo positivo es que la inversión de los territorios Pdet sería manejado de manera exclusiva por las autoridades locales. “Con ello, se cumpliría el proceso de paz. La Nación dejaría de tener esa responsabilidad”, señaló.
Del lado contrario, aseguró en un discurso que las mismas agrupaciones armadas hoy financiadas por el narcotráfico irían “por la captura del dinero y lo transformarían en un dinero para la guerra”. “Todo depende del éxito en pacificar y de la fortaleza del poder popular en estos territorios”, aseguró.
Por su parte, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), organismo independiente adscrito al Ministerio de Hacienda, advirtió que dicho proyecto tendría un impacto fiscal negativo sobre las finanzas, ya que el incremento de la participación territorial de los ingresos de la Nación aumenta la inflexibilidad del gasto y no se justifica con una redistribución de las competencias nacionales y regionales.
“Se pondría en riesgo el cumplimiento de la Regla Fiscal, que es un instrumento central para la generación de confianza y la estabilidad macroeconómica. Y en vista de la alta inflexibilidad del gasto público, se reduciría significativamente el espacio para inversión social y productiva”, manifestó su presidenta Astrid Martínez.
Para Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, este proyecto añade más presión a la ya frágil posición fiscal en la que se encuentra Colombia, con unos ingresos tributarios que han disminuido un 13 por ciento en términos reales este año, la mayor caída en décadas, y una reforma pensional que entrará en vigor en 2025 y que restringirá aún más la situación fiscal.
Adicional a ello, señala que incrementar las transferencias por sí solo no es suficiente y que la reforma pasa por alto temas clave como impulsar la generación de ingresos de los gobiernos locales, fortalecer la capacidad institucional y mejorar la transparencia en la ejecución de los presupuestos locales.