A principios de julio, representantes de alto nivel de más de 40 países se reunieron en Laguna (Suiza) y prometieron apoyar los ambiciosos planes para reconstruir Ucrania.
La Conferencia de Recuperación de Ucrania fue un hito importante en la preparación para la reconstrucción de Ucrania, lo que indica que se pueden invertir importantes recursos en el país después de la guerra. Pero la conferencia no arrojó mucha luz sobre temas claves, como se organizará la reconstrucción y quién controlará y dirigirá el dinero?
Estas son preguntas difíciles que requieren una consideración exhaustiva y deben abordarse antes de que se comprometan fondos significativos para la recuperación de Ucrania. Un diseño óptimo reflejaría la importancia de varios factores.
Para empezar, es necesario determinar qué tan centralizada o descentralizada será la reconstrucción. Un extremo es Desploma, la agencia soviética que dictaba los más mínimos detalles de la producción.
En el otro extremo está la descentralización total con compromisos individuales. Por ejemplo, Hamburgo se comprometió recientemente a proporcionar ayuda humanitaria a Kiev.
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Para empezar, es necesario determinar qué tan centralizada o descentralizada será la reconstrucción
Este enfoque puede ser fundamental para aumentar la “apropiación” local de la reconstrucción por parte de Ucrania: debido a que Kiev solicitó ayuda, es más probable que se ocupe bien de ella. Por otro lado, la descentralización puede conducir a la duplicación de esfuerzos y la falta de coordinación.
Un enfoque relacionado es centrar la reconstrucción en proyectos similares a los que emprenden los bancos de desarrollo en las economías emergentes. Este es un modelo útil para abordar las necesidades específicas; por ejemplo, la falta de electricidad en una región en particular.
Pero es menos adecuado para la reconstrucción de países. Los fallidos programas de reconstrucción en Afganistán e Irak después de 2003 sugieren que es absolutamente imperativo que los donantes y los beneficiarios coordinen los proyectos.
También se debe identificar el horizonte de recuperación. Este proceso puede llevar años, por lo que la planificación plurianual es fundamental. Al Plan Marshall para Europa después de la Segunda Guerra Mundial, que fue diseñado de esta manera y duró cuatro años, a menudo se le atribuye la creación de las bases para el rápido crecimiento de Europa durante el período de posguerra. Pero no comenzó hasta tres años después de que terminó la guerra.
Al mismo tiempo, las Naciones Unidas, recién creadas, también brindaron una asistencia significativa a Europa. Sin embargo, a diferencia del Plan Marshall, los programas de la ONU estaban tan plagados de incertidumbre con respecto a su duración anticipada que los gobiernos europeos no podían confiar en que continuaran de un año al siguiente.
Riesgos
La experiencia de Ucrania como receptora de ayuda financiera para apoyar el esfuerzo bélico actual ilustra los riesgos. Y una vez que se alivie la presión inmediata para tratar con Rusia, los políticos en Ucrania y Occidente pueden cambiar sus prioridades. Para aislar la reconstrucción de tales caprichos, debe ser organizada por una organización tecnocrática y estable que pueda supervisar su planificación y ejecución y mantenerse relativamente inmune al alboroto de la vida política.
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El nuevo estatus de Ucrania como país candidato a la Unión Europea (UE) debería ayudar aquí. Creemos que la reconstrucción y la adhesión deben ser procesos conjuntos. La reconstrucción de Ucrania no se trata solo de reconstruir la infraestructura física, sino también de una profunda modernización de las instituciones y la infraestructura social. Su aspiración de unirse a la UE es un poderoso catalizador y debería ayudar a superar los intereses creados.
La reconstrucción de Ucrania no se trata solo de reconstruir la infraestructura física, sino también de una profunda modernización de las instituciones y la infraestructura social
Esto es importante, dada la accidentada historia de reformas del país: desde la independencia en 1991, Ucrania ha completado solo un programa del Fondo Monetario Internacional.
Los otros diez fueron detenidos después de que Ucrania no cumplió sus promesas. Una gran parte del futuro crecimiento económico de Ucrania provendrá de la inversión extranjera directa, y las entradas dependerán del cumplimiento del Estado de derecho y otras normas de la UE.
La transparencia interna y externa será crucial para el éxito del proceso de reconstrucción. Dado que gran parte de la financiación procederá de la UE, los contribuyentes europeos tienen todo el derecho a saber cómo se gasta su dinero.
Este tendrá que ser un proyecto conjunto: tanto como Ucrania debe ser dueña de la reconstrucción, la UE debe ser copropietaria de ella. Una vez más, la experiencia de Afganistán e Irak sugiere que cuando los donantes tienen poca propiedad en el proceso de reconstrucción (a través de la toma de decisiones conjunta, el abastecimiento local y los aportes de la comunidad), su falta de compromiso puede tener consecuencias desastrosas.
El papel más valioso de la UE para Ucrania será proporcionar un ancla institucional. Los grandes presupuestos deberán planificarse, administrarse, informarse y auditarse con cuidado y transparencia.
Si bien Ucrania ha logrado un gran progreso en la erradicación de la corrupción desde la Revolución de la dignidad en 2014, queda mucho trabajo por hacer. Por ejemplo, la Dirección Nacional Anticorrupción y la Fiscalía Especializada Anticorrupción llevan 18 meses sin cabeza y la Dirección Nacional Anticorrupción no tiene jefe desde abril de 2022, lo que limita la eficacia de estos órganos.
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Si bien Ucrania ha logrado un gran progreso en la erradicación de la corrupción desde la Revolución de la dignidad en 2014, queda mucho trabajo por hacer
A través de su capacidad institucional y la condicionalidad de la ayuda, la UE puede ayudar a Ucrania a garantizar que la reconstrucción no sea otro obsequio para las “personas adecuadas”, como sucedió durante las privatizaciones de la década de 1990.
La Administración de Cooperación Económica (ECA, por su siglas en inglés), la agencia estadounidense creada para supervisar el Plan Marshall, es la que más se acerca a satisfacer estos criterios. La ECA era una institución mayoritariamente tecnocrática con un horizonte de planificación plurianual.
Se coordinó de cerca con los gobiernos locales para evitar la duplicación y el despilfarro, pero los gobiernos locales formularon solicitudes de financiación, por lo que se apropiaron del proceso de reconstrucción.
Cuando fue necesario, la ECA hizo cumplir la condicionalidad para garantizar que los países devastados por la guerra mantuvieran sus promesas de reforma. La ECA personificó el compromiso estadounidense de reconstruir Europa Occidental, y quienes la administraron se sintieron responsables de lograr este objetivo.
Hemos aprendido mucho desde entonces, por supuesto, y el prototipo de ECA sin duda se puede perfeccionar. Pero proporciona el modelo que Ucrania y sus socios deberían usar cuando comiencen a planificar la reconstrucción del país.
AUTORES: Yuriy Gorodnichenko es profesor de economía en la Universidad de California, Berkeley. Ilona Sologoub, editora de ‘VoxUkraine’, es directora de investigación política y económica en la Escuela de Economía de Kiev.
Anastassia Fedyk es profesora Asistente de Finanzas en la Universidad de California, Berkeley.
© PROJECT SYNDICATE (BERKELEY)
Tatiana Babina (Universidad de Columbia), Tetyana Balyuk (Universidad de Emory), Tatyana Deryugina (Universidad de Illinois, Urbana-Champaign) y James Hodson (AI for Good) firmaron conjuntamente este comentario.
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